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关于公益诉讼2019年度山东检察机关典型案例有这

发布人: 沙皇国际登录 来源: 沙皇国际平台 发布时间: 2020-08-03 09:04

  1月14日,在“充分发挥公益诉讼职能作用,助推国家治理体系和治理能力现代化”新闻发布会上,省检察院通报了2019年度山东检察机关公益诉讼全国、全省典型案例。

  水利行政主管部门对堤坝修复负有职责,检察机关发出检察后应当对整改情况进行跟进监督,对于未依法全面履职,整改没有落实到位的,应提起行政公益诉讼。

  自2016年底,黄河支流武家大沟东营区六户镇小许村西至邱家村东段两岸各有长约4公里、宽约30米至50米不等的堤坝及护堤地被非法取土,北岸堤坝全部被毁,南岸堤坝部分被毁,程度触目惊心,严重危及河道行洪及周边群命财产安全。

  2018年6月,东营市东营区人民检察院设立在六户镇的为民检察官工作室(公益诉讼联络站)从群众处获取本案线索,随后立案调查。通过现场勘察、询问相关人员、调阅相关文件等方式确认武家大沟堤坝的事实,认定东营市水利局作为当地水务行政主管机关未对非法取土行为依法作出处理,亦未修复被毁堤坝,致使堤坝越来越严重,国家利益和社会公共利益长期受损。

  2018年6月21日,东营区院向东营市水利局提出检察,其依法全面履行职责,恢复堤坝原状。2018年8月10日,东营市水利局回复称,已对损毁河段进行了整改修复,共修复河岸线米。

  收到回复后,东营区人民检察院跟进监督,委托第三方—东营市赛维测绘有限责任公司对被毁堤坝面积、土方量进行测量,发现北岸810米左右被毁堤坝及南岸被毁堤坝未予修复;北岸临时应急修复的2757米河岸线亦未按原设计标准修复到位,无法满足设计标准和防汛要求。2018年8月“温比亚”台风过境连续降雨,部分修复堤段出现了溃堤、漫堤,造成水流倒灌,两岸农田全部受灾。

  2018年10月12日,东营区人民检察院依法向东营区法院提起行政公益诉讼,要求:1.确认东营市水利局未依法全面履行河道监管职责的行政行为违法;2.判令东营市水利局继续履行职责,采取有效措施,对涉案被的堤坝予以修复,恢复原状。东营区法院于2018年12月21日开庭审理,并当庭作出判决,支持了检察机关的诉讼请求。

  判决后,东营市水利局主动与东营区人民检察院就堤坝修复事宜进行沟通,制定修复方案,协调应急度汛资金,分期对堤坝进行综合整治。截至2019年6月,修复工作已全部完成,达到设计防汛抗洪标准。2019年“利奇马”台风来袭,武家大沟全线未发生溃堤、决堤事故。

  该案积极回应了群众关切,涉案堤坝损毁,给群命财产安全带来极大隐患,当地村民多次反映未能解决。检察机关依法启动公益诉讼程序,了人民群众人身财产安全,了国家利益和社会公共利益。资源类案件具有较强的技术性,检察人员仅靠自身力量,对行政机关是否履职到位有时难以做出准确判定。本案中,检察机关借助第三方力量判断行政机关是否履职到位,最终从技术和法律两个层面确认行政机关未依法全面履职,解决了这一问题。

  对于入网餐饮服务提供者未依法公示和更新食品经营许可证等相关信息、网络餐饮服务第三方平台管理制度不严格、行政机关对网络平台监管不到位等问题,检察机关通过发出诉前检察书,督促行政机关依法履职;行政机关不履职尽责的,依法提起行政公益诉讼,切实社会公益。

  2018年5月,市滨城区人民检察院在履行公益监督职责中发现,“美团”“饿了么”“百度外卖”等网络餐饮服务第三方平台及辖区内多家入网餐饮服务提供者存在未依法公示食品经营许可证、量化分级信息以及公示的食品经营许可证超过有效期限未及时更新等行为,违反了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第九条、第十条的。市滨城区食品药品监督管理局作为本地的食品药品监督管理部门,对上述问题监管不到位,致使网络餐饮食品安全隐患长期存在,侵害了社会公共利益。

  2018年6月8日,滨城区检察院向区食药局发出诉前检察书,督促其对相关网络餐饮服务第三方平台和入网餐饮服务提供者未依法公示和更新相关信息的行为进行监管。2018年7月18日,区食药局书面回复称:已对“美团”平达监督意见书,现已整改到位;“饿了么”平台上检察书中所列商家的许可证食品信息已全部公示;“百度”外卖平台现已不存在,已要求各店将信息从平台撤下。

  收到回复后滨城区检察院及时跟进调查,发现检察书中所列部分商家仍未整改,区食药局仍未依法全面履行监管职责,网络餐饮服务仍存在重大食品安全隐患,危及众多不特定消费者人身、财产安全,损害了社会公共利益。

  2018年9月3日,滨城区检察院依法向滨城区提起行政公益诉讼,请求:1.确认区食药局怠于履行监管职责的行为违法;2.判令区食药局继续履行监管职责。提起诉讼后,区食药局高度重视,分别向“美团”外卖总部、“饿了么”总部、“百度”外卖总部发出通知,要求对其授权的多家第三方平台进行规范和约束,尽快整改。同时,向市朝阳区食品药品监督管理局、上海市普陀区食品药品监督管理局、市海淀区食品药品监督管理局发出案件线索移送函,对第三方平台存在的未公示食品经营许可证、公示的餐饮服务许可证超过有效期限的情况,函告该局予以调查处理。2018年9月13日,区食药局对相关第三方平台涉及企业下达行政处罚决定书。2018年9月30日,区食药局对滨城区代理“美团”外卖、“饿了么”外卖网络订餐平台的公示信息进行随机抽调,均有效。鉴于区食药局在提起诉讼后依法履行了职责,社会公共利益得到有效,区检察院依法变更诉讼请求为:确认区食药局对“美团”、“饿了么”、“百度外卖”三家网络餐饮服务第三方平台及辖区内的入网餐饮服务提供者未公示和更新食品经营许可证等相关信息怠于履行监管职责的行为违法。2019年1月9日,滨城区作出判决,支持了检察机关的诉讼请求。区食药局表示今后将加强网络餐馆服务第三方平台监管,全力人民群众“舌尖上的安全”。

  检察机关发出诉前检察书,行政机关仍未履职尽责的,检察机关应当提起行政公益诉讼。虽然区食药局向相关平达了监督意见书,但并没有有效违法行为,也没有按照《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的要求穷尽的行政监管手段。

  食品药品安全领域造成众多不特定消费者权益等社会公共利益受到侵害的事实,既包括具体的侵害事实,也包括存在的侵害。根据《最高关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条的相关解释,无论是消费民事公益诉讼还是行政公益诉讼,只要是存在重大食品安全隐患,存在危及众多不特定消费者身体健康的,也应认定为损害社会公共利益的行为。

  检察机关提起诉讼后,行政机关依法履行职责的,检察机关可以变更诉讼请求。依据两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条,在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院可以撤回起诉或者变更诉讼请求,确认原行政行为违法。本案中,确认违法的判决,对行政机关履职具有警示意义,能够更好地促进相关行政机关在今后的执法过程中依法行政、全面履职、公益。

  林业行政主管部门以无证砍伐林木数量达到刑事立案标准为由怠于履职,在检察机关发出检察后仍未依法全面履职,检察机关依法提起行政公益诉讼,督促行政机关采取监管措施,了国家和社会公共利益。

  临清市潘庄镇东寨东村村委会于2014年6月将该村已出租沙荒地上的杨树卖于王某,王某在未办理采伐许可证的情况下,将8000余棵杨树砍伐,造成沙荒土地裸露面积达百亩以上。临清市林业局作为当地林业主管部门未对无证砍伐林木的违法行为作出行政处理,致使被的森林资源未得到恢复,大面积沙荒土地裸露状态持续数年,国家利益和社会公共利益长期受损。

  2017年4月5日,聊城市临清市人民检察院向临清市林业局送达检察书,该局对涉案杨树在未经主管部门核发采伐许可证的情况下被砍伐的行为依法作出处理。2017年5月19日,临清市林业局以案件已超过刑事立案标准为由进行了回复,并表示将继续查办,查办情况及时回复检察机关。

  2018年1月23日,临清市检察院向临清市林业局发出调查函,要求临清市林业局书面说明对涉案无证砍伐林木违法行为的后续查办情况。当月26日,临清市林业局在回复中仍称案件复杂,不能履行检察。经沟通督促,临清市林业局认为,案件已超刑事立案标准,且责令补种不具有可操作性。期间,临清市检察院开展跟进调查,通过现场勘验等方式查明被的森林资源一直未得到恢复,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  2018年3月23日,临清市检察院依法向临清市法院提起行政公益诉讼,要求:判令临清市林业局依法履行监管职责,责令违法行为人补种相应林木,对涉案无证砍伐林木的违法行为人依法作出行政处罚。临清市法院于2018年9月16日作出判决,支持了检察机关的诉讼请求。

  判决后,临清市林业局于2019年1月责令违法行为人补种滥伐林木株数五倍树木四万棵,违法行为人履行了补种义务。2019年5月31日,临清市林业局对补种情况进行了检查验收,认定完成补种树木四万棵,恢复了森林资源。

  森林资源对涵蓄水源、防风固沙具有重要作用,无证砍伐林木的违法行为致使生态受损,检察机关依法启动行政公益诉讼程序,修复了受损生态,了森林资源和生态。

  国务院法制办等部门出台的《关于加政执法与刑事司法衔接工作的意见》对于两法衔接有关问题作出了,其初衷是为了防止“以罚代刑”,在理论界和实务界对其相关条款的理解也存在争议。我们认为,刑事和行政是两种不同的责任形式,刑事诉讼和行政公益诉讼的目的也是不相同的,在涉及公益的情况下,行政监管和刑事诉讼程序可平行推进,行政机关可以就同一违法事实作出与刑事处质不同的行政处理决定。本案即是就两法衔接问题进行的一次有益尝试。

  侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担民事侵权责任。对于非法采矿造成耕地资源的违法犯为,检察机关在依法追究其刑事责任的同时,通过提起附带民事公益诉讼,追究非法采矿者的生态民事损害赔偿责任,增强了刑事和公益诉讼案件的协同效应,在提升刑事制裁威慑力的同时,及时修复被的生态,提高司理效能。

  2013年3月份以来,被告人焦某某先后以地质灾害隐患排险施工和修建养殖场(至今未建)为由,擅自清理平阴县玫瑰镇新屯村和东站村农用地上的耕种土层,原有的耕作层达6827.5平方米,修建运输渣土道,并在未取得采矿许可证的情况下,擅自用挖掘机、铲车开采山石出售。2013年7月至2018年1月,平阴县国土资源局多次向其下达责令停止违法行为通知书并对其进行了行政处罚,焦某某拒不停止开采,造成耕地和矿产资源严重。经鉴定,焦某某非法采矿耕地总面积为6827.5平方米。案发后,焦某某对耕地进行了复垦,但未达到耕种标准,社会公共利益持续受到损害。

  2018年10月22日,平阴县将焦某某非法占用农用地一案移送至平阴县人民检察院,案管部门发现该案涉及社会公益,遂分流至本院负责民行检察及公益诉讼工作的第二检察部审查。承办人审查卷材料过程中发现卷内一份行政处罚决定书,系平阴县国土资源局于2013年7月16日因焦某某非法采矿而做出的。非法采矿涉嫌侵害国家利益和社会公共利益,承办人遂联合技术部门赴现场调查取证。又赴县国土部门调取2013年至2018年间土地及山体的影像资料、承包土地协议、建养殖场的申请材料、地质灾害隐患排险施工合同等。发现:焦某某分别于2014年、2016年、2018年三次因非法开采矿石被行政处罚。在将案件退回机关补充侦查焦某某非法采矿的事实和的同时,检察机关主动与国土部门召开座谈会,了解行政机关的履职情况;听取行政机关的山体修复计划;行政机关对的矿产资源及损毁的10余亩耕地委托鉴定机构进行鉴定评估并制定修复方案。同时与平阴县法院、县国土资源局就土壤修复费用的认定标准,修复方案的验收,检察机关诉讼请求的确认依据等问题进行多次协商,达成共识,确保案件顺利诉讼并能执行到位。

  2018年9月4日,检察机关对焦某某生态与资源一案立案审查。立案后,于9月14日在《检察日报》发布公告,督促、有权提起诉讼的有关机关和组织在公告之日起三十日内,依法向提起诉讼。公告期满后,无符合条件的机关和社会组织向提起民事公益诉讼。涉案土地共计6827.5平方米,其中5918.5平方米为平阴县玫瑰镇新屯村所有,909平方米为平阴县玫瑰镇东站村所有,两村民委员会出具说明,均明确表示不对焦某某耕地的行为提起民事诉讼。

  案件层报人民检察院批复同意后,平阴县检察院于2018年11月23日对焦某某提起刑事附带民事公益诉讼,请求:判令焦某某对的6827.5平方米耕地进行复垦,如不履行复耕义务,缴纳复垦费129442.78元,并承担土地复垦方案的鉴定费用5326元。

  平阴县于2019年10月9日作出判决:以非法采矿罪判决焦某某有期徒刑三年六个月,判处罚金九万元,非法所得依法;焦某某于判决生效后三十日内对的土地按照土地修复方案进行修复,并承担土地复垦方案的鉴定费用5326元。公益诉讼请求全部予以支持并修复完毕。

  1.创新办案模式,发挥刑事诉讼和公益诉讼协同效应。探索建立审查、审查起诉、行政公益诉讼、民事公益诉讼“四合一”办案机制,是检察机关推行“公益诉讼一体化办案机制”的有益尝试。该办案机制打破原有检察业务工作条线分工,由同一部门承担刑法的污染罪、非法采矿罪等40余项可能涉及公益损害的刑事案件审查、审查起诉职能的同时,对办案中发现公益问题履行公益诉讼职能,能够有效避免刑事检察、公益诉讼各自为战带来的盲区,信息壁垒,从而破解公益诉讼线索发现难的问题。同时,能够有效疏通刑事诉讼与公益诉讼程序,检察人员在办案中可以基于该类案件刑事责任与民事责任明显的相干性和关联性,一并考量事实、、法律适用等问题,在有效节约司法资源,提升办案效率的同时,使刑事诉讼和公益诉讼的协同效应更加彰显,形成追责合力,最大化促使受损社会公共利益得到救济和。

  2.把握关键环节,提升司理效能优势。检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件,要恢复性司法,切实发挥刑事检察与公益诉讼的监督合力,实现对法益的全面,提升司理的全面性。司法实践中要注重案件线索评估、调查取证、案件事实认定等关键环节把握,及时提前介入侦查,引导侦查机关对受损公益的范围、面积、后果等固定,切实提高民事公益诉讼线索率。强化对诉讼请求的可操作性、民事执行的及时性、资源修复的有效性等的及时研判,加强与审判机关沟通协调,切实提高民事公益诉讼胜诉率。深入了解行政监督管理职能履行情况,及时发现的违法问题跟进监督,促进惩治犯罪、纠正违法与源头治理同步推进。

  在未取得海域使用权情况下,擅自占用海域,填海施工并建设小码头,损害了海洋生态。行政机关发现该违法行为后,虽然向违法主体下达了责令停止违法行为通知书,但并未进行行政处罚,遭受的海域未能恢复原状,国家利益和社会公共利益持续受到侵害。在此情况下,应当认定行政机关未全面履行监督管理职责,检察机关可通过诉前检察、提起公益诉讼等方式督促其全面履职。

  2017年8月,招远市海洋与渔业局海监执法人员在岸线巡查时发现,招远市某渔业有限公司(以下简称某某公司)在招远市辛庄镇海埠村海边以北(碧海仙庄度假村以西)建造小码头一处。经查,某某公司自2012年9月30日开始,在未取得海域使用权的情况下,擅自占用海域,填海建设小码头。经测定,非法占用海域面积0.739公顷。2017年8月30日, 招远市海洋与渔业局向某某公司下达招海执责[2017]0006号《责令停止违法行为通知书》,责令该公司立即停止建设小码头的违法行为。该案已于2017年9月26日调查终结,但招远市海洋与渔业局却一直未对某某公司的违法行为依法作出行政处罚。

  2018年4月,招远市人民检察院在中央环保督察交办案件整改工作中发现,招远市海洋与渔业局在办理招远市某某渔业有限公司未经批准建设小码头一案中存在履行职责不到位的情形,遂依法进行了调查。招远市检察院调取了招远市海洋与渔业局对某某公司行政处理卷,查阅了《询问》《现场》、资料等材料,并深入现场通过拍照、无人机航拍、询问当事人及周边群众等方式调查核实,最终查明:2017年8月30日,招远市海洋与渔业局向某某公司下达了招海执责[2017]0006号《责令停止违法行为通知书》,责令该公司立即停止违法建设小码头的行为。但该局一直未对某某公司的违法行为作出行政处罚,遭受的海域仍未恢复原状,国家利益和社会公共利益受到侵害的状态依然在持续。

  2018年4月19日,招远市人民检察院向招远市海洋与渔业局发出招检民(行)行政违监[2018]号检察书,:招远市海洋与渔业局依法全面履行职责,对某某公司的违法行为,在进一步查清事实的基础上,依据《中华人民国海域使用管理法》第四十二条之及时作出行政处罚,并监督处罚决定执行到位。2018年6月19日,招远市海洋与渔业局回复称,在立案查处过程中,当事人某某公司对违法主体提出,称该案违法主体是辛庄镇海埠村村委会。而该村委会却予以否认,认为他们之间只是承包合同关系,违法行为与村委会无关。对此,该局在该违法现场《限期拆除通知书》,要求业主自行拆除违法建筑,否则按无主处理。下一步,该局将加快行政处罚进度,在要求业主自行拆除违法建筑的同时,于2018年11月底前恢复海域原状。

  2018年6月21日,烟台市、招远市两级检察机关对诉前检察的落实情况进行跟进调查,对涉案海域进行勘验,采取拍照、卷尺测量等方式提取、巩固相关。针对招远市海洋与渔业局是否作出行政处罚决定,专门向其上级机关发出调查函。烟台市海洋与渔业局回复称,招远市海洋与渔业局在办案期限内仅进行了立案报备,并未作出行政处罚决定。

  2018年7月2日,招远市人民检察院向招远市提起行政公益诉讼,请求判令招远市海洋与渔业局依法履行监管职责,对某某公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为依法作出行政处罚。2018年8月6日,招远市作出(2018)鲁0685行初27号行政判决,支持了检察机关的诉讼请求。法院认为,《中华人民国海域使用管理法》第七条第一款:“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民海洋行政主管部门根据授权,负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”《海域使用管理条例》第五条:“县级以上人民海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理工作;其所属的海洋监察机构,负责海域使用的有关具体监督检查工作。”《海洋行政处罚实施办法》第第一款:“县级以上各级人民海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关(以下简称实施机关)。”根据上述,招远市海洋与渔业局作为本行政区域海洋行政主管部门,负有对本行政区毗邻海域使用进行监督管理的职责。本案中,招远市海洋与渔业局对某某公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为,虽然作出《责令停止违法行为通知书》,但是直至2018年7月2日检察机关起诉之日,仍未对某某公司的违法行为作出行政处罚决定,且招远市海洋与渔业局不能提供有效证明未作出行政处罚决定具有合理理由,故公益诉讼起诉人的行政公益诉讼请求,该院予以支持。

  2018年9月5日,招远市海洋与渔业局作出招海执处罚(2017)0006号行政处罚决定书,责令某某公司退还非法占用的海域,并处罚款人民币3325500元。在检察机关监督下,涉案小码头工程于2019年5月31日拆除完毕。

  1.检察机关向行政机关发出监督意见后,应当对落实情况持续进行跟进监督。海洋是蓝色国土,其生态一旦被损害,需要付出更多的修复成本和代价。招远市人民检察院发现海域上违法建设小码头的线索后,积极开展调查工作,并在事实清楚、责任明晰的情况下,向招远市海洋与渔业局发出诉前检察。在该行政机关的回复中,虽称要加快行政处罚进度,但实际上立案6个月内迟迟未作出处罚决定,国家利益和社会公共利益持续处于受损害状态。在此情况下,检察机关依法提起了行政公益诉讼,督促该局继续履行职责。法院支持检察机关全部后,检察机关继续关注该案执行情况,直至行政机关对违法主体作出行政处罚决定并最终全部拆除违法建设的小码头。本案通过对怠于履职的行政机关持续进行跟进监督,有效了海洋,了国家利益和社会公共利益。

  2.检察机关在办理行政公益诉讼案件中,应当注重的调查核实。本案是首例海洋行政公益诉讼案,人民检察院和烟台市人民检察院均高度重视,多次指导招远市人民检察院搜集、固定。在对诉前检察阶段,烟台市人民检察院派员直接深入现场勘验检查,指挥无人机航拍取证,为启动诉讼程序奠定了的基础。针对招远市海洋和渔业局辩称无法确定违法主体的问题,检察机关调取了某某公司向海洋与渔业厅申请建设人工渔礁项目的批复材料,某某公司确为违法建设主体,对其进行行政处罚并不存在障碍。经过全面搜集、固定,检察机关的诉讼请求被法院全部支持。

  3.行政机关虽履行了部分职责,但未依法对违法主体进行行政处罚,检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的,应当向法院提起行政公益诉讼。在办理本案过程中,最大的争议是招远市海洋与渔业局是否存在怠于履行职责的违法行为。招远市海洋与渔业局称,其已经责令违法主体限期整改,履行了职责。检察机关研究后认为,其虽然向违法主体下达了责令停止违法行为通知书,履行了部分职责,但并未对违法主体进行行政处罚,遭受的海域未能恢复原状,国家利益和社会公共利益持续受到侵害。在此情况下,应当认定行政机关未全面履行监督管理职责,检察机关可通过诉前检察、提起公益诉讼等方式督促其全面履职。

  4.检察机关办理行政公益诉讼案件时,应当注重协同解决问题。围绕实现行政公益诉讼的规范化、常态化,招远市人民检察院监督与支持并重,与、环保、国土、海洋渔业等行政机关、法院建立案件线索移送、联席会议、信息共享、执法备案等衔接配合机制,及时了解行政机关的职责范围和职点,协同解决重大事项,合力解决公益受到侵害的问题,实现“办理一案、治理一片”的良好效果。经过一年多的努力,涉案海域昔日裸露在海平面上的小码头已经消失,周围的渣土、沙石等也被清理干净,海水也恢复了之前的湛蓝色。

  对于非法采挖海砂等造成海洋生态的违法犯为,检察机关应当“一案双查”,在依法追究其刑事责任的同时,通过提起附带民事公益诉讼,追究非法采砂者的生态民事损害赔偿责任,推动近海海域生态治理和,促进“蓝色海湾”生态有效修复,为经略海洋战略实施提供有效服务保障。

  2018年6月,青岛市市北区人民检察院民行部门通过本院自行开发的“e检智慧”平台推送的案件信息获悉,海警部门提请的王某等人涉嫌非法采矿案中,犯罪嫌疑人王某、张某某等共同投资购买“华英1号”采砂船和相关采砂设备,在未取得海砂开采海域使用权证、采矿许可证的情况下,组织指挥其雇佣人员多次驾船到青岛市胶州湾畔的国家西海岸海洋公园和文昌鱼水生野生动物自然区、大珠山海域等非法开采海砂,运回江苏响水县销售牟利。其中仅2018年2月至2018年5月间就盗采海砂1万余吨,对海洋生物及整个海洋生态系统造成严重损害,严重侵害了国家和社会公共利益。

  发现该案线索后,青岛市市北区人民检察院迅速立案并启动调查核实程序。民行部门检察官调取复制了王某、张某某等人涉嫌非法采矿罪的材料,与刑检部门检察官共同审查,确定王某、张某某等人非法开采海砂的时间、地点坐标、数量、价值等事实,要求海警加大工作力度,当时在逃的张某某到案,对公益诉讼中需要补充调取的列出调查提纲。通过补强为准确提起附带民事公益诉讼奠定了的基础。

  2018年7月10日,为督促法律的机关和有关社会组织提起诉讼,青岛市市北区人民检察院在《山东法制报》对该案进行公告。公告期满后,在审查起诉期间,依法委托山东海事司法鉴定中心等对海洋生态和资源损失进行司法鉴定,确定王某、张某某等人非法开采海砂造成的海洋生态和资源损失为188万余元。

  2018年11月15日,青岛市市北区人民检察院在对王某等人以涉嫌非法采矿罪向青岛市市北区提起公诉的同时,以王某为被告依法提起附带民事公益诉讼。2018年底,张某某投案后,督促海警及时补充完善、提请和移送审查起诉,在以涉嫌非法采矿罪追加起诉张某某后,于2019年5月25日追加张某某为附带民事诉讼被告人,要求判令王某、张某某赔偿因非法采矿造成的海洋生态和资源损失人民币1889300元,鉴定评估费用人民币8万元。

  2019年7月29日,青岛市市北区对该案公开审理,同年9月10日,作出一审判决:以非法采矿罪判处各被告人一年四个月至三年六个月不等的有期徒刑,对检察机关提出的公益诉讼请求全部予以支持。各被告人均未上诉,一审判决已生效。

  1.有价、损害担责。实施生态的违法行为者,必须承担侵权损害赔偿责任,不能因侵权责任者被追究刑事责任而减免其应承担的民事法律责任。美丽的海滨风光是青岛呈现给全国、全世界的亮丽名片,胶州湾是青岛市的重要生态系统,在其相关区域非法开采海砂,将导致海底构造和断面形态改变,使坡、海岸带、沙滩失去天然,改变航道的冲淤速率,进而容易引发海岸后退、坍塌等地质灾害,且引起状态的失衡,造成临近海域污染,近海海洋生物的,影响海洋生物多样性和的可持续利用,严重损害社会公共利益。本案中,王某、张某某在未取律的海砂开采海域使用权证和采矿许可证的情况下,多名雇佣船员在海洋区内盗采海砂谋取利益,了相关海域地貌和海洋,对海洋渔业资源和生态系统造成损害,生态难以恢复,损害了国家利益和社会公共利益,必须承担侵权民事赔偿责任。

  2.检察担当,依法追责。检察机关作为法律监督机关,应综合发挥刑事、民事、行政检察和公益诉讼多元职能作用,在对生态和资源行为追究刑事责任的同时,在其他机关和组织缺位的情况下,根据《中华人民国刑事诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第五十五条的,以公益诉讼起诉人的身份,通过提起刑事附带民事公益诉讼的形式追究违法者的民事侵权责任。本案中,海砂是仅次于石油、天然气的海洋矿产资源,按照法律属于国家所有,任何组织或者个人用任何非法手段侵占或者。检察机关积极回应社会关注的焦点和难点,为使国家和社会公共利益得到更好的司法和更加有效的诉讼救济,在经公告后,行使海洋监督管理权的部门未对侵害海洋生态责任者提出损害赔偿要求情况下,按照“谁违法、谁是被告”的原则,对非法开采海砂的组织者和主要获益者王某、张某某提起民事公益诉讼,既符合国家法律和,也是作为法律监督机关的职责所在。

  3.一体办案,凝聚合力。因本案是在海警提请批准时获悉线索,针对不完善、被告人供述存在诸多矛盾、涉及的损失难以认定等问题,检察机关充分发挥一体化办案优势,民行和刑检部门检察官加强沟通,从不同角度共同审查,查微析疑,去伪存真,拟定补充完善要求。上下级检察机关公益诉讼部门相互配合,共同研讨诉讼问题,逐项提出解决方案。同时,积极向有关专家咨询委员请教,借助海洋专家“外脑”,听取专业意见,进一步优化强化法律监督,有效了国家利益和社会公共利益。

  检察机关在办理污染类刑事附带民事公益诉讼案件中,损害鉴定评估是被告人具体责任承担的依据。建立完善的鉴定评估流程,是案件快速审理、明确责任的基础,对于及时修复生态,社会公共利益,具有重要意义和价值。

  2017年6月份以来,被告人杨某某在无废物经营许可证的情况下,通过被告人杜某、董某某等人,自河南省、广西壮族自治区、省、安徽省、福建省等地清理、收购甲醛废渣210.55吨,被告人杨某付、赵某夫、马某刚,先后在临沂市费县马庄镇西古村、石井镇石井村、老关岭村,利用甲醛废渣提炼、熬制甲醛溶液销售牟利。经对甲醛溶液加工点、甲醛废渣暂存点进行大气、土壤检测,污染严重。经鉴定,杨某某等人污染提炼甲醛溶液的原材料废渣及甲醛溶液为废物,亦为有毒物质。另查明,被告人董某波与吴某华在安徽省砀山县建厂,并购入甲醛废渣,提炼甲醛溶液牟利。被告人史某兴在河南省漯河市、临颖县、郑州市、商丘市、陕西省临猗县等地清理甲醛废渣,提炼甲醛溶液牟利。杨某某等人非法收购、提炼甲醛废渣的行为,致使土壤受到严重污染,了,损害了社会公共利益。

  费县人民检察院立案后,调取了杨某某等11人涉嫌污染罪一案的犯罪嫌疑人供述、证人证言、提请批准书以及费县环保局的调查报告,费县环保局委托的山东君成检测有限公司、山东中衡检测有限公司、山东山川环保技术服务有限公司三家鉴定机构的检测报告,并到涉案现场进行了调查、拍照、摄像,针对污染受损情况及具体修复费用等,费县局及时委托专门机构进行鉴定。

  鉴于部分犯罪嫌疑人被采取强制措施,为及时修复生态,防止损害扩大,费县人民检察院于2018年6月1日,分别向费县环保局、费县石井镇人民提出检察,费县局、费县石井镇人民制定切实可行的处置方案,对废物代为妥善处置,费县局、费县石井镇人民收到检察后,向费县人民、费县应急管理局报告,向县申请资金180万元,费县石井镇人民于同年7月19日与莱芜德正环保科技有限公司签订废物处置合同,及时处置甲醛废渣。

  2019年2月28日,费县人民检察院依法向县提起刑事附带民事公益诉讼。请求依法判令被告人杨某某等11人分别在其侵权责任范围内连带支付废物应急处置费用及鉴定检测费用;依法判令被告人杨某某等人修复被的生态,如不履行修复义务时应连带承担生态修复费用。

  2019年4月3日,费县对该案公开开庭审理,临沂市人民检察院、市中级、市、市环保局进行现场观摩。在费县召开审判委员会讨论案件时,费县人民检察院分管副检察长列席审判委员会并发表意见。

  2019年6月27日,费县依法公开宣判:判处被告人杨某某等11人有期徒刑四年至四个月不等的徒刑,对于刑事附带民事公益诉讼部分,判决11名被告人分别在其侵权责任范围内连带赔偿应急处置费、青苗补偿费、鉴定检测费193.0126万元,以及生态修复费12.95万元,共计205.9626万元,全部支持了检察机关的诉讼请求。各被告人当庭表示服判,不提起上诉。目前,已依法收缴被告人缴纳的应急处置费、生态修复费共计71.92万元,以及7家上游企业废物应急处置费用79.45万元。

  1.突出鉴定评估前置作用,科学明确责任基础。本案由人民检察院、省、省环保厅联合挂牌督办,案件的办理质量和效果,对生态领域类案件的办理将起到重要的引导和借鉴价值。对于认定犯罪事实的受损,侦查机关都能委托有关部门进行鉴定,但对于受损后的应急处置,尤其是生态修复费用方面,并没有进行鉴定,目前在立法层面上也没有明确。在被告人不自愿修复生态的情况下,及早委托专门机构进行鉴定评估,科学明确修复费用和具体责任,成为刑事附带民事公益诉讼提起的必要前提。本案中,费县人民检察院从案件办理的最终效果考虑,和环保局提前对生态修复费用情况进行鉴定评估,最终由山东科学研究设计院作出鉴定,为该案刑事附带民事公益诉讼提起以及审判奠定了良好基础。

  2.突出生态修复目的,有力公共利益。及时修复受损的生态,是检察机关提起生态领域公益诉讼的重要目的。本案中,涉及的污染源为甲醛,具有较强的挥发性,如不及时修复,遇到雨水,必将扩大受污染区域,造成更大的损害。费县人民检察院在该案侦查环节,就依法向费县环保局、费县石井镇人民提出检察,制定切实可行的处置方案,对废物代为妥善处置,及时控制和消除污染,为生态领域其他污染类案的办理提供了借鉴,实现了办案的法律效果和社会效果的有机统一,体现了社会公共利益代表的应有。

  检察机关积极履行公益诉讼职能,探索建立并充分发挥鲁苏边界跨区域检察协作配合机制作用,合力跨省边界生态。两地检察机关通过诉前程序督促辖区内国土、生态和镇加强协作配合,创新跨省边界1公里内联动执法机制,合力打好污染防治攻坚战,切实解决了党委关注、人民群众反映强烈的边界污染“”,守护了鲁苏边界的绿水青山,实现了双赢多赢共赢的良好效果。

  2019年2月,日照市岚山区检察院在履职中发现:日照市岚山区碑廓镇和江苏省连云港市赣榆区柘汪镇边界处存在多家非法砂石加工场,违法占用土地,违法排放污水污染附近水源和农田,噪音及粉尘污染严重影响周边群活,砂石运输危及道和群命安全,鲁苏边界生态遭受严重。村民多次反映,乡镇和相关执法部门虽多次查处,但因边界管辖权不清而迟迟未得到有效解决。2019年2月15日岚山区委来风华对此作出批示:“请区检察院、区环保分别与相邻区县有关单位联合执法,形成打击合力。”

  日照市岚山区检察院接到区委批示后,一是按照《关于在鲁苏边界跨区域民事行政检察工作中建立协作配合机制的意见》,迅速启动鲁苏边界联动机制,与赣榆区检察院及时进行沟通对接,并走访区级相关行政执法部门。二是抓紧开展现场实地勘查和初步调查取证工作,运用“无人机”设备到现场固定,到乡镇经管站、供电所、砂石场所在村、区生态环保局、国土局等单位调阅资料。经调查发现,多家非法砂石加工场未经行政主管部门许可,未办理用地、环评等手续,擅自非法从事洗沙和加工石子行为,致使生态遭受严重, 危及人民群众的身体健康,侵害了国家利益和社会公共利益。

  2019年3月25日,日照市岚山区检察院依法分别向日照市国土资源局岚山、日照市生态局岚山和岚山区碑廓镇人民公开宣告并发出检察,督促被单位依法履行职责,形成打击合力,对日照市岚山区碑廓镇的南杨家洼、谢家荒和连云港市赣榆区柘汪镇田家庄等鲁苏边界村庄存在的多家非法砂石加工场进行查处,切实做好跨省边界生态工作,积极推进鲁苏边界地区的生态文明建设。连云港市赣榆区检察院也依法向其辖区行政执法部门发出督促履职的检察。检察机关发出检察后,两区检察院检察长亲临现场督导,及时督促相关检察落实,在鲁苏边界非法沙石场现场召开了两次“鲁苏边界污染联合治理会商会”。

  各行政执法单位收到检察后均高度重视,积极落实整改。为确保整治效果,破解边界行政区划管辖权不清导致的查处执法难问题,日照市岚山区检察院牵头岚山区碑廓镇及时制定跨省联动方案,与连云港市赣榆区柘汪镇会签了《建立边界区域联动机制协议书》,将鲁苏交界处行政边界线互相延伸一公里范围作为交叉联合执法区域,把环保执法延伸到最后一公里,真正实现了跨省边界联动执法无缝隙。同时,督促两地国土部门现场勘界划线,落实“三清”与修复并重、区镇村网格化监管责任制等措施,督促供电部门停运10千伏用户线台,非法砂石加工场5家, 对监管不力的3名村党支部由乡镇给予党纪处理,鲁苏边界污染“”得到及时整治,被生态得到有效修复。

  1.发挥鲁苏边界跨区域检察协作配合机制作用,共同守护边界生态。绿水青山就是金山银山,生态是功在当代、利在千秋的事业。检察机关应充分发挥公益诉讼检察职能,服务和打好污染防治攻坚战,更好地满足人民群众对美好生活的新需求。当前,我国生态的形势非常严峻复杂。特别是鲁苏边界地区,由于权责不清、执量薄弱等种种原因,非法砂石场污染、生态的问题一直没有得到有效解决。岚山区检察院发现本案线索后,立即启动鲁苏边界跨区域检察联动机制,与赣榆区检察院及时进行沟通对接,分别向辖区相关行政机关发出检察。两区检察院检察长亲临现场督导,在鲁苏边界非法沙石场现场组织召开了两次“鲁苏边界污染联合治理会商会”,督促落实检察,有力推进了非法砂石场的查处。

  2.创新建立边界区域联动执法机制,打通生态最后一公里。针对边界执法权责不清、界限不明等难题,岚山区检察院督促岚山区碑廓镇加强与连云港市赣榆区柘汪镇的沟通协调,推动双方建立了边界区域联动机制,将鲁苏交界处行政边界线互相延伸一公里范围作为交叉联合执法区域,把环保执法延伸到最后一公里,真正实现了跨省边界联动执法无缝衔接。在两地检察机关的协调督促下,碑廓镇会同柘汪镇,联合国土、生态、行政执法、、供电等有关单位,组织开展了联动专项执法活动,彻底拆除了非法砂石场的生产设备,清除了原料和产品,规范了供电机制,取得了良好的整改效果,达到了办理一案、警示一片、教育社会面的目的。

  检察机关办理公益诉讼案件应树立“诉前实现公益目的是最佳司法状态”的。针对生态资源和领域专业性强、修复整改评估难等特点,可以借助外脑外力,引入第三方评估机制,通过邀请专家、代表等“第三方代表”对案件整改效果进行专业评估,建立起科学合理的评价体系。

  黄河是山东最重要的客水来源,为全省经济社会发展提供了重要的支撑保障。2019年初,针对黄河流域管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题,济南市济阳区人民检察院(以下简称济阳区院)积极投入“携手清四乱、母亲河”专项行动,通过实地巡查走访发现,辖区崔寨街道办事处周孟村位于黄河大堤右岸47+500处滩区基本农田范围内,存在5处长达十余年的砖混违章建设,且在耕地上硬化了部分面,占地面积共计830平方米;其中一处养马场被依法拆除后再次违建,放养马匹产生的粪便和寄生虫一遇雨水,极易被冲到黄河河道,对黄河水形成很大的污染隐患,周边群众反映强烈。仁风镇四合村、时家圈村及崔寨街道办事处花二庄村在拆迁过程中产生的建筑垃圾未及时清理出黄河河道,影响河道泄洪并造成黄河沿岸生态污染的问题。区黄河河务局虽向相关违法行为人发出责令(限期)改正通知书,但截至2019年3月,上述问题未得到有效整治。

  2019年初,根据《“携手清四乱 母亲河”专项行动实施方案》,济阳区院联合区黄河河务局等部门就落实专项活动召开联席会议,制定了专项活动在济阳区域内的具体实施方案,成立了以检察长赵性雨为组长、3名员额检察官组成的办案团队,拟定了调查方向与重点,组织开展了相关调查取证工作。

  济阳区院与区河长制办公室进行了沟通,争取支持与配合。调阅区黄河河务局近年来相关行政卷,对有关材料进行审查、复印,及时有效获取案件线索,同时就该专项活动针对的乱占、乱采、乱堆、乱建等重点问题逐项开展排查。排查结束后,组织检察、黄河河务局工作人员对沿黄河济阳段进行实地巡查,重点针对排查出的问题与地点进行走访,发现黄河沿济阳区域主要存在违章建设,建筑垃圾、动物粪便污染等问题。为确保调查取证行为的规范性和有效性,区院组织成立了由检察官+法警+技术人员组成的办案团队,对相关问题进行调查核实,采用录音设备完善固定,确保制发检察的规范、精准。

  2019年3月20日,济阳区院向区黄河河务局发出检察:其对崔寨街道办事处周孟村位于黄河大堤右岸47+500处滩区基本农田范围内的违章建设、水泥面及养马场进行拆除并清运,对仁风镇四合村、时家圈村及崔寨街道办事处花二庄村拆迁过程中产生的建筑垃圾未及时清理的违法行为进行查处,责令停止违法行为,尽快清理整治,依法全面履行监管职责。

  收到检察后,区黄河河务局迅速行动,启动清理整治工作。济阳区院持续跟进监督,多次协调区黄河河务局联合河长制办公室、辖区街道党委召开座谈会,共同商讨研究解决方案。2019年4月初,区黄河河务局会同问题属地部门,初步完成整改工作。

  2019年4月17日,济阳区院依据《济南市济阳区人民检察院邀请第三方代表参与办理公益诉讼案件办法(试行)》,启动第三方评估机制,从评估人员库抽取有关代表、专业工作人员和律师代表组成第三方评估团,实地验收整改情况。第三方代表分别从专业验收角度、法律角度、一般认知角度指出整改中存在的问题和下一步继续整改的重点,并现场为整改工作打分。区黄河河务局对验收结果的科学性、中立性、专业性表示认可,并承诺对存在的问题继续整改,确保黄河流域范围内“四乱”问题得到彻底整治。

  行政公益诉讼的目的在于督促行政机关依法行政、正确履职。检察机关应积极践行双赢多赢共赢监督,把通过诉前检察督促公益损害问题解决作为最佳状态,注重发挥行政公益诉讼中诉前检察的作用,充分发挥行政机关纠错、公益的积极性、主动性。及时与行政机关沟通,了解落实情况,与行政机关共同研究做好工作,共同推动问题解决。本案中,济阳区院向区黄河河务局发出检察后,持续跟进监督,多次协调区黄河河务局联合河长制办公室、辖区街道党委召开座谈会,共同商讨研究解决方案,确保监督取得实实在在的成效。

  公益诉讼以国家利益和社会公共利益为目的,帮助行政机关发现问题、解决问题、补足短板,促进依法行政。第三方代表于行政机关与检察机关,中立性、客观性、专业性强。对一些专业性较强的领域和问题,检察机关办案过程中可引入第三方评估机制,由代表、专业人员、法律工作者等组成的第三方代表从专业角度、法律角度对检察机关提出检察的可行性及被监督机关整改工作效果进行统筹评估,作出专业判断。第三方代表“一手托两家”,既可以在较大程度上缓解监督方与被监督方之间的对立,又有助于增强判断的科学性、客观性,提升检察公益诉讼的办案质效和公信力、影响力。济阳区院在本案办理中启动第三方评估,并建立制度规范,形成了可复制、可推广的有益经验。

  在未取得海域使用权的情况下,擅自占用海域,实施填海施工等行为,严重了海洋生态,损害了社会公共利益。为确保调查取证工作的顺利进行,公益诉讼检察官和司法形成合力,运用“检察官+法警”的调查取证模式,发挥各自职能优势,确保公益诉讼检察工作在助力海洋上起到积极作用,回应人民群众对碧海银滩的美好期待。

  即墨区人民检察院在开展海洋生态公益诉讼专项活动中发现:2014年3月,中国海监即墨市大队在巡查中发现,青岛某某置业有限公司(以下简称某某公司)未取得海域使用权的情况下,擅自实施填海施工。2014年9月2日,即墨区海洋与渔业局作出即渔海处罚字[2014]1号行政处罚决定书,认定某某公司在未取得海域使用权的情况下,擅自在即墨温泉街道办事处滨海大道(青岛国际博览中心)东南海岸带施工填海,占用海域面积1.5亩,责令该公司退还非法占用的海域,并处以105万元罚款。经即墨区人民检察院查明,在区海洋与渔业局作出上述处罚决定后,某某公司在原非法占用海域1.5亩的基础上,又擅自填海16.6亩,共计非法占用海域18.1亩。对该违法行为,即墨区海洋与渔业局未依法进行查处。

  即墨区人民检察院在履职中发现该非法占用海域案件线索后,及时加强与即墨区海洋与渔业局的沟通,阐明行政公益诉讼的目的、意义与作用,得到行政执法机关的理解和配合。为全面调查核实案件情况,采取“检察官+法警”的工作模式,多次实地勘察,查阅海域历史变化图,并询问附近居民和当事人,以确凿有力的了此区域陆地就法侵占海域、违法填海造成,国家利益和社会公共利益受到侵害的后果得以确认。即墨区海洋与渔业局仅针对某某公司非法占用1.5亩海域,于2014年9月2日作出即渔海处罚字[2014]1号行政处罚决定书,对于某某公司后期持续的违法行为未依法履行监管职责,国家利益和社会公共利益受到侵害的状态持续存在。

  2018年5月30日,即墨区人民检察院向即墨区海洋与渔业局发出即检民(行)行政违监[2018]号检察书,即墨区海洋与渔业局针对某某公司非法填海的违法行为继续履行职责,依据《中华人民国海域使用管理法》第四十二条依法查处。

  收到检察后,即墨区海洋与渔业局于2018年9月27日作出即渔海处罚字[2018]2号行政处罚决定书,责令某某置业有限公司退还非法占用海域,恢复海域原状并处1747.998万元的罚款。

  经检察机关跟进监督查实,2018年11月16日,即墨区海洋与渔业局作出分期缴纳罚款批准书。某某公司分别于2018年11月16日、2019年2年26日、于2019年3月26日履行罚款缴纳义务,已将上述罚款全部缴清。

  我国海洋资源、海洋生态受损形势严峻,海洋面临很大挑战。非法占用海域、违法填海系实践中常见多发的违法行为,本案在全面调查取证的基础上,通过诉前检察督促行政机关依法履职,有效了海洋自然资源和生态。

  1.探索“检察官+法警”调查取证模式,注重全面调查核据。海洋作为蓝色国土,其生态较陆地更为脆弱,一旦被损害,需要付出更多修复成本和代价。由于此类违法行为存在调查取证难等问题,为确保海洋生态领域公益诉讼案件的顺利进行,以公益诉讼检察官为主导,司法参与办案,协助检察官调取相关的“检察官+法警”的调查取证模式起到了积极作用,缓解了检察案力量薄弱的现实压力,有效实现了人力资源的有效整合和检察职能的优势互补。

  2.通过诉前程序督促行政机关依法规范履职,形成了海洋生态的良好。检察机关在办案环节,积极主动与行政机关沟通协调,取得支持和配合,并在查明事实的基础上发出检察,督促区海洋与渔业局按照应缴纳海域使用金的15倍标准作出罚款1747.998万元的处罚决定,不仅和打击了海洋生态的违法,同时区海洋与渔业局也以此案为警示,在全体干部中开展了教育活动,进一步深化了本案的警示教育意义,对于推动形成海洋生态的良好具有积极推动作用。

  检察机关通过检察督促行政机关依法履职,国家耕地资源,国家利益和社会公共利益。在办案过程中,应以双赢多赢共赢为,积极沟通协调,促使行政机关充分认识检察机关是通过法律监督提醒、督促行政机关依法行政,合力破解工作中的难题,把问题解决在诉前阶段。同时,在办案过程中引入第三方代表评估机制,帮助检察机关提高监督精准度,提升办案质效和公益诉讼的影响力、公信力。

  2016年,平原某化工有限公司在未办理相关手续的情况下,租赁位于平原县坊子乡陈楼村的厂区外大约3.6亩耕地,搭建了永久性构筑物用于存放该厂职工上下班车辆。2017年4月,平原县国土资源局通过卫星遥感图片和实际调查,发现了该公司非法占用耕地3.6亩修建车棚的违法事实,并口头多次向该公司发出责令整改通知书,该公司始终未拆除违法建筑,致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害。

  2018年9月,平原县检察院在开展国土资源检察监督专项活动过程中,发现位于平原县坊子乡陈楼村的一耕地遭到,查明平原某化工有限公司在未经批准的情况下,擅自占用耕地修建车棚,了耕地。经调查核实,该院认为平原县国土资源局作为当地土地行政主管部门,针对此处涉案耕地遭受且长期未复耕的问题,未依法履行监管职责,侵害了国家利益和社会公共利益。

  2018年9月29日,平原县检察院向平原县国土资源局发出检察,督促其依法履行监管职责,对平原某化工有限公司擅自占用耕地的违法行为,依法作出行政处罚,对发现涉嫌犯罪的,及时移交机关处理。

  发出检察后,平原县检察院对平原县国土资源局整改工作持续跟进监督,围绕既能耕地不受又能企业职工利益,在2018年10月15日联合平原县国土资源局、平原县坊子乡及陈楼村村委会召开座谈会,平原某化工有限公司参加,共同商讨切实可行的解决方案。

  2018年11月28日,平原县国土资源局按期对检察进行了书面回复,该局已会同有关部门,督促平原某化工有限公司拆除了非法建筑,被侵占耕地已恢复原状。

  为确保国家利益和社会公共利益得到切实,2019年4月12日,平原县检察院邀请由相关领域专业人员、代表和专业律师组成的第三方代表对该起案件办理过程及效果进行评估。通过查看办案卷、听取案情介绍、观看影像资料、听取行政机关履职报告、现场实地查看、召开座谈会等方式对公益受损害整改效果进行专项评估,代表们一致认为,检察内容已得到全面落实,行政机关履职到位,国家利益和社会公共利益已得到有效。

  1.以双赢多赢共赢为,强化沟通协调。检察机关在本案的办理中“公益诉讼没有你赢我输,你高我低,只有共存共赢、共同进步”的监督,在发出诉前检察后积极与行政机关沟通协调,让行政机关充分认识到检察机关与行政机关虽然各自职责分工不同,但二者在促进依法行政,国家利益和社会公共利益方面的目标和方向是一致的。公益诉讼检察工作通过法律监督提醒、督促行政机关依法行政,合力破解工作中的难题,把问题解决在诉前阶段。

  2.引入第三方代表评估机制,提升办案质效。为督促涉案行政机关及时整改到位,确保国家利益和社会公共利益得到有效,检察机关在本案的办理中积极借助外脑外力,邀请相关领域专业人员、代表和专业律师,引入组建第三方评估团队,通过对整改现场进行实地查看等多种方式,对案件受损公益的整改修复效果提出专门性评估意见,帮助检察机关提高监督精准度,确保办案质效,提升公益诉讼检察的公信力、影响力。平原县检察院通过办理该案,推动在全县开展国土专项整治活动,整治非法占地155亩,收缴行政罚款129万元,取得了良好的法律效果、效果和社会效果。

  国土部门对辖区内的耕地负有监管职责,应当及时督促耕地的责任单位和个人依法复垦,并会同相关职能部门进行复垦验收。在行缺位的情况下,检察机关应当积极发挥公益诉讼职能,双赢多赢共赢监督,争取党委、支持,督促相关主管部门全面履行职责,共同耕地资源,国家利益和社会公共利益。

  位于槐荫区玉清湖办事处筐李村的一70余亩耕地上存有大量混凝土石块,明显不适宜耕种。筐李村此前与济南某某机械化施工有限公司(以下简称某某公司)签订土地整改协议,约定由该公司对因地势低洼常年遭受的涉案土地进行整改,上层种植土壤为好土,整平、复耕,变为上等农田,达到机耕标准。但某某公司却在该耕地上建设建筑渣土倾倒场,且该建筑渣土倾倒场封场时未达到“好土整平、进行复耕”的要求。在此过程中,济南市国土资源局槐荫(以下简称槐荫国土)虽多次责令某某公司整改,但未能有效倾倒建筑渣土的行为,也未有效监督相关责任主体对涉案耕地进行整治、复垦,导致耕地问题长期未得到解决,损害了国家利益和社会公共利益,并由此引发村民、群访。

  本案是槐荫区检察院在履行生效裁判监督职责过程中发现的公益诉讼案件线索。该院对案件线索进行初查后,决定立案审查。在济南市检察院指导下,槐荫区检察院分别向槐荫区渣土办调取了涉案建筑垃圾倾倒场的审批及封场等材料,向槐荫国土调取了证明涉案土地性质及该局已部分履行职责等材料,向槐荫区法院调取了与本案相关的民事纠纷诉讼卷材料,并先后两次进行现场调查取证。

  2017年9月5日,槐荫区检察院针对涉案耕地遭受且长期未复垦的问题,向槐荫国土发出检察书,督促其责令某某公司限期治理被的耕地,对该土地的复垦情况全程跟进监管,并会同相关职能部门进行复垦验收。2017年10月9日,槐荫国土复函称,该局已经制定整改方案,正在督促有关责任人员进行整改。槐荫区检察院于2017年11月8日、2018年1月2日、2018年4月9日先后三次赴现场调查核实,发现涉案耕地表面仍覆盖有大量混凝土石块,并未完成复垦,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。

  2018年5月4日,槐荫区检察院以槐荫国土为被告诉至槐荫区法院,请求判令槐荫国土履行监管职责,督促某某公司对涉案耕地完成复垦,并会同有关职能部门进行复垦验收。槐荫区法院于当日立案。

  本案诉讼过程中,槐荫国土积极履行职责,监督某某公司对涉案建筑渣土倾倒场占用的耕地进行全面整治,并主动邀请省、市、区检察机关赴现场查看整改效果。经农业、水利、国土、测绘等第三方专家联合验收,确认涉案耕地已达到复垦标准。槐荫区检察院经调查评估后认为,槐荫国土已经全面履行职责,检察机关的诉讼请求全部实现,国家利益和社会公共利益得到,本案诉讼目的已经达到;经层报省检察院批准,依法撤回本案起诉。

  一、上下联动督促国土部门依法履职,有效生态。耕地是我国宝贵的资源,耕地是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题,“十分珍惜、合理利用土地和切实耕地”是我们必须长期的一项基本国策。随着我国经济发展进入新常态,新型工业化、城镇化建设深入推进,耕地面临巨大压力。根据《中华人民国土地管理法》《土地复垦条例》的相关,国土部门对辖区内的耕地负有监管职责,对于非法耕地的违法行为,国土部门应当及时督促耕地的责任单位和个人依法复垦,并会同相关职能部门进行复垦验收。如果违法行为人不复垦或者复垦整改不合格,国土部门应继续履行责令缴纳土地复垦费等职责,确保耕地复垦。济南市、槐荫区两级检察机关在办理本案过程中上下联动,促使行政机关自觉依法履行监管职责,耕地资源,了国家利益和社会公共利益。

  二、外部内部职能协作联动,服务经济社会发展大局。本案是槐荫区检察院在履行对民事诉讼监督的过程中发现的线索,之后运用公益诉讼检察职能对案件线索进行初查、立案、发出检察、提起诉讼,系检察机关充分发挥各项检察职能,完善相互衔接和有机融合制度机制的典型案例。检察机关在办理本案时,没有“一诉了之”,而是多次召集国土部门、执法部门、渣土管理部门、相关街道办事处等单位负责人召开圆桌会议,共同商议解决村民补偿、渣土清运等棘手问题,最终促成被的耕地得到全面整治并通过复垦验收。通过本案的办理,不仅了耕地资源,有效了国家利益和社会公共利益,也有效了村民的土地承包经营权,成功化解了村民多年的积怨和、群访,为服务辖区经济社会发展大局作出了积极贡献,真正实现了双赢多赢共赢。

  行政机关对非法采挖河砂的行为怠于履行监管职责,检察机关在履行诉前程序后,依法提起行政公益诉讼。行政机关在被诉后,积极采取措施,履行河道监管职责,对受损河道进行恢复治理。为更加科学评估国家利益或者社会公共利益是否得到全面,检察机关通过聘请具有专业知识的“第三方代表”对河道治理效果出具专家意见,使案件处理更加科学、客观、规范。

  2017年4月30日至8月27日,李某同等人在未办理采砂许可证的情况下,在沂河中庄镇西孝村河段非法采挖河砂26400余方,销售价值190余万元。河砂被非法采挖外运后,沂河河道内砂坑遍布,砂石、废料随意堆积,河道行洪安全及河道生态遭到严重,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  2018年8月28日,李某同等人非法采矿刑事案件被依法查处,沂源县人民检察院民行部门及时启动调查核实程序,查阅了刑事案件相关卷材料,对河道采挖现场进行了查验取证,对接行政执法部门了解河道管理情况。经调查,该案案发后,沂源县水利局一直未对被的河道进行修复治理,2018年1月29日,沂源县人民检察院向沂源县水利局发出源检民(行)行政违监[2018]号检察书,沂源县水利局依法全面履行监管职责,对沂河西孝村河段被的河道进行修复治理,恢复河道生态和行洪安全。

  2018年2月24日,沂源县水利局针对检察回复称:自2018年2月10日到4月10日开展为期两个月的河道采砂专项整治,对的河道制定恢复治理方案,督促行为人于2018年2月28日前对河道进行治理,恢复河道原貌,确保河道行洪安全。对违法行为人不按治理的,依法按照有关处理。2018年5月17日,沂源县人民检察院对沂源县水利局落实诉前检察的情况进行跟进调查,查明:沂源县水利局虽然于2018年2月13日向李某同下达《责令限期整改通知书》,但是没有有效督促违法行为人对河道进行治理,也没有根据法律履行代为修复的职责,被的河道生态仍未恢复,河道行洪安全依然处在中,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  2018年6月7日,沂源县人民检察院对沂源县水利局怠于履职行为提起行政公益诉讼,要求判令被告依法全面履行监管职责,代为恢复河道原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法行为人承担。沂源县水利局在收到法院送达的行政公益诉讼后,积极履行河道修复治理职责,先后三次委托专业公司对河道进行了平整、回填,并督促违法行为人承担了河道治理费用。2018年11月6日,沂源县水利局出具验收报告,经过河道现场平整作业,清除了阻水障碍,消除了河道安全隐患,保障了河道行洪安全。

  为进一步查证沂源县水利局对河道的整治是否修复了河道生态,保障河道行洪安全,沂源县人民检察院根据高检院、省院提出的“借助外脑助力办案”的部署要求,创新办案模式,制定了《关于邀请第三方代表协助办理公益诉讼案件的暂行办法》,邀请具有水利专业知识的市水利设计院总工程师、市河长制办公室工作人员、县代表、县监察委工作人员作为“第三方代表”,通过对河道现场实地查看、听取案情介绍、观看视频资料、召开论证会的方式,对河道整改效果进行了专项评估。与会代表对河道整改后是否达到行洪安全和恢复生态的要求提出了专业性的意见和,作出了河道整改后已经达到行洪安全和生态恢复的专业性结论。结合第三方评估意见和水利局的验收报告,沂源县院认为国家利益和社会公共利益已得到有效,检察机关要求被告全面履职的已经实现,经人民检察院审查批准,沂源县人民检察院对该案作出撤回起诉决定。

  1.敢于亮剑、勇于监督,充分发挥检察职能依法提起行政公益诉讼。判断行政机关是否“依法履职”是行政公益诉讼的重要内容,应以法律的行政执法机关的职责为依据,对照行政执法机关的执法清单和责任清单,以是否采取有效措施违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效为标准。在沂源县院发出诉前检察后,县水利局仍未履职尽责,且河道受损的状态持续存在的情况下,沂源县院依法提起行政公益诉讼,向社会传递了检察机关办理公益诉讼案件敢于亮剑、勇于监督的决心,引起了社会的广泛关注,增强了全县行政机关依法履职、规范履职的意识,提升了检察公信力。

  2.借助外力、用好外脑,积极探索双赢多赢共赢新模式。基于现代行政管理的复杂性,公共利益是否切实得到的判断往往涉及复杂的专业知识,而检察机关办案人员通常不具备相应的专业知识。沂源县院借助外脑外力,通过邀请具有专业知识的“第三方代表”对河道整改效果进行专业评估,是贯彻落实张军检察长“注重发挥社会力量,充分用好外脑”要求的一次积极探索。通过邀请“第三方代表”对公益诉讼案件中受损公益的整改效果进行专业评估,有利于增强判断的科学性、中立性、客观性,节约了司法资源,从根本上实现了双赢多赢共赢。

  3.以点带面、提高质效,建立完善公益诉讼办案新机制。为充分发挥“第三方评估”对公益诉讼的助推作用,规范创新机制的开展,助推检察工作为人民群众提供优质的产品、检察产品,沂源县院在办理此案的基础上,成立了生态和资源领域专家人才库,制定了《关于邀请第三方代表协助办理公益诉讼案件的暂行办法》《公益诉讼专家人才库管理办法》等规范性文件,进一步填补了办理公益诉讼案件中对解决技术性、专业性问题缺少制度的空白,创新了办案机制,丰富了办案方法,对于社会公共利益具有重要意义和价值。

  行政机关内部的网格化管理不能替代行政机关的监管职责,行政机关应当依法对涉案林地建筑垃圾违法堆放履行监管职责。检察机关提起行政公益诉讼后,探索通过诉前听证等方式推动解决建筑垃圾的堆放问题,形成了公益的合力,取得良好办案效果。

  2018年4月,芝罘区人民检察院(以下简称芝罘区院)在履行职责中发现,烟台市芝罘区综合行政执法局(以下简称芝罘区综合执法局)对芝罘区宫家岛居民委员会(以下简称宫家岛居委会)林地上建筑垃圾违法堆放行为未依法履行职责,可能存在违法情形,遂依法立案审查。

  2014年1月上旬,左某某为扩建停车场找到李某某,二人在均未取得采伐许可证的情形下,擅自商定由李某某将位于宫家岛居委会北端、夹河桥东坝以东30米处宫家岛居委会所有的防护林进行了砍伐,其中砍伐杨树244棵、槐树183棵,共计427棵。后左某某建为平整被伐林地,在未征得辖区市容卫生主管部门许可的情形下,在被伐林地上擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。同月,左某某、李某某盗伐林木及左某某受纳建筑垃圾填埋被伐林地的行为被烟台市森林立案侦查。

  2014年8月25日,烟台市芝罘区林业局作出林地鉴定报告,载明:“被毁林地位于宫家岛居委会4号林地小班,根据该地《林权证》证明被毁林地性质为防护林地,权属为宫家岛居委会集体所有。被伐林木的林地大部分被厚达1米的建筑垃圾覆盖,被覆盖建筑垃圾的林地面积为7940平方米,合11.91亩……被林地地表原来生长的427株林木全部被砍伐,被林地的原有植被被严重。”

  2015年2月11日,烟台市芝罘区就左某某、李某某盗伐林木案作出的(2014)烟芝刑初字第481号刑事,以盗伐林木罪判处左某某有期徒刑三年,缓刑四年,并处罚金人民币一万元;判处李某某有期徒刑三年,缓刑五年,并处罚金人民币一万元;退赔的人民币44097元,发还被害单位宫家岛居委会。该同时对左某某使用建筑垃圾填埋被伐林地的行为予以认定。

  芝罘区综合执法局作为芝罘区市容卫生主管部门,对宫家岛居委会防护林地上建筑垃圾违法堆放的行为,应当依法履行监管职责,但该局怠于履行监管职责,对左某某未经核准,在宫家岛居委会防护林地上擅自设立弃置场受纳建筑垃圾,及其他违法行为人在上述防护林地上随意倾倒、抛洒或堆放建筑垃圾的违法行为并未采取有效措施予以、处罚,影响了市容卫生,且上述建筑垃圾占用防护林地12.48亩,影响了林地资源的有效利用及生态功能的发挥,侵害了社会公共利益。

  立案后,芝罘区院全面开展调查核实工作,通过调阅刑事侦查及审判卷材料、多次到现场实地查勘,拍摄现场照片及资料、委托专业测绘机构对涉案建筑垃圾所占用的林地面积及体积进行测绘、对违法行政相对人左某某等人及相关证人进行调查核实等方式宫家岛居委会已纳入城市规划区,属于芝罘区综合执法局的管辖范围。查明:2018年4月,芝罘区院依法委托烟台海宇房地产测绘咨询有限公司(以下简称海宇公司)进行测绘。经实地测绘,宫家岛居委会被伐防护林地上堆放的建筑垃圾占地8321.7平方米,合12.48亩,体积24600余立方米。除左某某外,还有其他违法行为人在被伐林地上倾倒、抛洒、堆放建筑垃圾。2018年9月5日,检察机关通过现场调查,发现涉案林地上又有新增建筑垃圾。

  2018年4月27日,芝罘区院向芝罘区综合执法局提出烟芝检行公建〔2018〕2号检察书,该局对宫家岛居委会建筑垃圾违法堆放行为全面履行监管职责,采取有效措施相关违法行为人的违法行为,责令相关违法行为人限期改正违法行为,并对其依法作出行政处罚。

  2018年8月31日,芝罘区综合执法局回复称:“(一)依法履行职责。该渣土堆自2015年后没有增量,目前已基本覆盖并长满荒草。接到检察书后,立即行动,先后组织人员多次到现场查看、调查,寻找责任主体左某某、李某某,督查其进行整改。但经多方查找,一直未找到这两人。(二)因地制宜采取补救措施。依据《关于进一步加强城市建筑垃圾管理促进资源利用的意见》(鲁建字[2017]11号)文件‘对城市建设区和城乡结合部的渣土堆,短期不能清理的,在安全加固、地形整理的基础上,由城市园林绿化部门进行绿化,所占土地产权人应予支持、配合’,已由只楚办事处协调宫家岛居委进行了绿化覆盖。(三)促进资源化利用。如果周边棚户区需要回填,将就近就便选择该渣土堆回填,恢复该地原貌。下一步将继续查找违法责任人左某某、李某某,将责令其限期改正违法行为,并对其依法作出行政处罚。”

  经跟进监督,芝罘区院查明:截至起诉前,芝罘区综合执法局对宫家岛居委会建筑垃圾违法堆放行为仍未依法履行监管职责,未责令相关违法行为人改正违法行为并对其依法作出行政处罚,建筑垃圾违法堆放的行为未得到有效整改,涉案建筑渣土堆亦未进行处理。

  经人民检察院批准,2018年9月11日,芝罘区院向烟台市芝罘区提起行政公益诉讼,请求判令被告芝罘区综合行政执法局对宫家岛居委会防护林地上建筑垃圾违法堆放行为,依法全面履行监管职责,责令相关违法行为人限期改正违法行为,并对其依法作出行政处罚。

  2019年2月28日,烟台市芝罘区公开宣判,判令被告芝罘区综合行政执法局于判决生效之日起六十日内对芝罘区只楚街道宫家岛居委会防护林地上建筑垃圾违法堆放行为依法作出处理。

  判决生效后,芝罘区院密切关注该行政公益诉讼判决的执行情况,督促行政机关依法履行生效判决确定的法律义务,督促交付执行,确保案件效果。2019年3月22日,芝罘区综合执法局对左某某作出责令限期改正通知书,4月18日,对左某某作出烟芝综行执处字【2019】第7100261号行政处罚决定书,给予左某某和处以罚款3000元,左某某已全面缴纳罚款,垃圾清理工作正在进行中。

  该案系芝罘区院发挥公益诉讼检察职能作用,促进行政机关依法行政,有效解决建筑垃圾随意堆放占用林地的典型案件。

  1.注重调查核实,保障诉前检察的质量。芝罘区院摸排到该案件线索后,充分行使调查核实权,通过调阅卷、现场查勘、委托鉴定、询问行政相对人及证人等多种方式,查明芝罘区综合行政执法局怠于履行垃圾监管职责的违法事实以及公益受损事实,确保诉前检察事实清楚、充分、论证有力。同时,加大对诉前检察落实情况的跟进监督力度,对芝罘区综合行政执法局关于诉前检察的落实情况依法进行跟进调查,对该局既未在期限内回复诉前检察,也未依法履职、整改的违法行为,经层报省院审批后,依法提起行政公益诉讼,及时有效国家利益和社会公共利益。

  2.探索诉前听证,多措并举实现双赢多赢共赢。通过诉前听证等形式,召集综合行政执法、规划等部门加强协作配合,共同促进公益损害问题及时有效解决;针对芝罘区综合行政执法局反映的芝罘区无建筑垃圾受纳场、其履职存在客观困难的问题,向芝罘区、区分别呈报了《关于推进芝罘区建筑垃圾消纳问题的情况报告》,获得时任芝罘区委的批示;同时向烟台市规划局、烟台市规划局芝罘分别发送了检察,督促其依法履职,加快芝罘区建筑垃圾处理的专项规划进程,积极推进建筑垃圾消纳场的规划选址工作,确保芝罘区建筑垃圾有处可疏,汇聚公益合力,多措并举实现了双赢多赢共赢,有效了生态。

  违法行为人因非法采砂承担刑事责任后,并不当然免除其与违法行为相关联的行政责任,即在承担刑事责任后,仍应当依法承担限期改正或治理被损毁土地的行政责任。在涉及公共利益的情况下,行政监管和刑事诉讼程序可平行推进,行政机关可以就同一违法事实作出与刑事处质不同的行政处理决定。

  2012年下半年至2017年3月份,曾某刚、曾某德、吴某军在未取得采矿许可的情况下,擅自在临朐县东城街道北范家庙、东张家沟、沙崖村土地开采岩砂,加工水洗砂销售牟利。经测绘,该砂场共采挖土地56433平方米,其中基本农田1748平方米,一般农田509平方米,村镇建设规划用地54176平方米。上述非法采矿行为,不仅土地,导致国土资源流失,还采挖出南北300多米、东西近300米、深十余米的不规则矿坑。矿坑位于村头边,四周均为农田,雨季积水又在其中形成两处深水塘,给当地群产生活带来严重安全隐患。

  2013年6月至2016年12月,对曾某刚等人的非法开采行为,原临朐县砂资源管理行政执法局先后作出6次行政处罚决定,责令行为人停止开采,并处以违法所得、罚款等行政处罚。曾某刚等人只缴纳了罚款和违法所得,一直未停止非法开采行为。该局也未依法采取有效措施予以,未责令其限期治理或改正,致使非法开采活动长期进行,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  另,因涉嫌非法采矿罪,曾某刚、曾某德、吴某军于2017年3月29日被临朐县立案侦查;因犯非法采矿罪,2018年10月30日,曾某刚、曾某德分别被临朐县判处有期徒刑二年并处罚金20万元,吴某军被判处有期徒刑一年二个月并处罚金15万元。

  因机构,2017年10月25日,根据人民有关文件批复,临朐县委、临朐县人民下发《关于推进综合行政执法体制的实施意见》,决定整合县国土资源管理执法监察大队、县砂资源管理行政执法局及砂资源管理执法大队等相关执法职责和机构,组建临朐县综合行政执法局,由该局行使包括矿产管理、土地管理在内的行政执法职责。2018年3月10日,临朐县综合行政执法局挂牌办公。

  2018年6月13日,针对原临朐县砂资源管理行政执法局在查处曾某刚等人非法开采岩砂过程中未依法履行监管职责,临朐县人民检察院向临朐县综合行政执法局发出检察,该局依法责令行为人限期修复遭到的耕地,恢复土地原状。

  2018年8月4日,临朐县综合行政执法局对检察落实情况作了书面回复:“2012年以来,曾某刚、曾某德、吴某军非法开采加工岩砂销售牟利,在历年的矿产资源整治活动中,原县砂管局、东城街办都联合对此依法拆除,并对非法开采行为进行了相应处罚。2017年3月,对其设备进行了拆除。自2018年3月10日以来,临朐县综合行政执法局加大对该非法砂场的管控力度,责成当事人对采挖地块进行了恢复治理,现已经达到种植条件。”

  针对该回复,临朐县人民检察院多次现场调查核实,采砂现场至起诉前仍然保持采挖后的状态,被毁土地并未得到整治与修复,生态仍然处于被状态,安全隐患仍未消除,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

  由于检察未能得到落实,社会公共利益的目的没有实现,2018年10月30日,经人民检察院批准,临朐县人民检察院依法提起行政公益诉讼,请求确认被告未责令违法采砂人限期改正或治理的行为违法,并判令被告依法履行上述职责。

  2018年11月30日,临朐县组成七人合议庭,对本案公开开庭审理。2019年4月28日,临朐县判决被告临朐县综合行政执法局依法履行责令违法行为人曾某刚、曾某德、吴某军等人限期改正或者治理的职责。法院经审理认为,根据《中华人民国土地管理法》第七十四条,被告作为整合后的综合执法机关,具有依法调查处理矿产及土地违法行为的职权。被告虽然积极与有关部门共同协作,使被的土地得到了大部治理,但仍有部分被损毁的土地未得到治理恢复。违法行为人曾某刚等人已经因犯非法采矿罪被追究刑事责任,其违法行为造成的土地损毁的行为后果并非仅以承担刑事责任而终结,其仍承担行律、法规的诸如限期改正或治理等其他法律责任。被告亦负有监管违法行为人承担上述责任的职责。被告收到公益诉讼起诉人的检察后,未按照检察作出行政行为,即构成不履行职责。公益诉讼起诉人要求被告依法全面履行监管职责,责令曾某刚等人限期改正或治理的诉讼请求,应予以支持。被告认为违法行为人已经被追究刑事责任,其已不再具有监管职责的辩解意见,不予采纳。被告提出的违法行为构成犯罪后行政机关对案件已管辖权的辩解意见,无法律依据,不予采纳。

  法院判决后,临朐县综合行政执法局依法作出责令改正的行政行为,目前被毁土地正在修复之中,检察机关将持续进行跟进监督。

  该案的典型意义在于厘清了行政责任和刑事责任的承担问题。这是司法实践中一个热点问题,部分行政机关认为根据《关于加政执法与刑事司法衔接工作的意见》的相关,行政执法机关只要将违法行为移送门查处,相关违法行为人承担了刑事责任,则无需再对之进行行政处理,从而导致实践中国家利益和社会公共利益遭受侵害的状态一直持续。事实上,虽然行政处罚和刑事处罚的适用范围可能存在一定的竞合,但二者在性质、形式和功能方面仍存在很多不同。违法行为人承担刑事责任后,并不当然免除其与违法行为相关联的行政责任;甚至在承担刑事责任、民事责任后,仍应当依法承担限期改正或治理、消除等行政责任。行政机关在违法行为人被追究刑事责任后,并不当然的免除后续的行政监管职责,对违法犯罪活动造成的侵害后果,仍应履行监督管理职责,依法责令违法行为人承担行政责任,从而国家利益和社会公共利益。2017年实施的《行政执法与刑事司法衔接工作办法》就体现了行政责任和刑事责任的承担原则。本案对于类似案件的办理具有较强的指导意义。

  检察机关在办理污染类刑事附带民事公益诉讼案件时,面对鉴定难、修复执行难等问题,探索建立公益诉讼生态修复新模式,确保生态修复落到实处,实现双赢多赢共赢的监督效果。

  2018年4月,左某堂在未取得废物经营许可证的情况下,雇佣于某全、张某雷两人使用自制的铁管装置、抽油机,将废机油从小贩的车上抽至油罐中,油罐收集满后,再用油罐车运走。在抽取、储存废旧机油过程中,左某堂等人未采取任何防护措施,使用的抽油泵、油桶等工具亦未采取防淋、防污染等措施,致使大量废机油随意撒漏、倾倒在地上,渗透进土壤。同年9月7日,青岛市环保局城阳接省环保督查举报,对左某堂的废油收集点进行检查,现场查扣废旧机油约24吨。2018年9月28日,城阳区环保局对左某堂租赁的厂区内采集土壤进项监测,三处土壤检测结果超标,每千克土地检出的“石油烃”分别为1.47×104㎎、1.27×104㎎、3.46×104㎎,每克土地检出的矿物油分别为34.5㎎、23.2㎎、36.8㎎,严重超出《土壤质量建设用地土壤污染风险管控标准》(试行)的石油烃检测上限100(㎎/㎏)、矿物油检测上限0.01(㎎/g)。经现场勘测,厂区内呈黑色的土壤带长20米,宽10米,深约10公分左右。左某堂等人非法收集处置废机油的行为致使土壤受到严重污染,生态,损害了社会公共利益。

  2018年10月15日,城阳区检察院决定对左某堂、张某雷、于某全污染损害社会公共利益一案立案审查。承办人员赴涉案土地所在社区进行了调查,对污染现场进行了实地查看并拍照、摄像固定,联合城阳区环保局对受污染的土壤的面积、深度进行了测量,确定公益受损的情况。同时,与城阳区法院、城阳区环保局就土壤修复费用的认定标准、检察机关诉讼请求的确认依据、修复工作如何执行到位等问题进行多次磋商,达成共识,确保案件顺利诉讼并能够执行到位。

  2018年11月16日,城阳区检察院向城阳区法院提起刑事附带民事公益诉讼,请求依法判令左某堂、张某雷、于某全对被污染的土壤进行修复;如果无法进行修复,则依法判令三被告连带承担土壤修复费用及鉴定费等其他相关费用(具体数额以鉴定结果为准)。提起诉讼后,三被告向城阳环保局支付修复金234200元。

  城阳区法院于2019年1月29日公开开庭审理此案,并于2019年2月2日公开宣判:一、以污染罪,判处左某堂有期徒刑三年,并处罚金人民币五万元;判处张某雷有期徒刑二年,缓刑三年,并处罚金人民币三万元;判处于某全有期徒刑一年六个月,缓刑二年,并处罚金人民币二万元。二、判决左某堂、张某雷、于某全对涉案被污染的土壤进行修复(已支付修复费用)。

  2019年4月被污染土壤已经修复完毕,并经城阳区环保局验收合格。修复过程中实际产生修复费用184525元,结余49675元已退还三被告。

  城阳区检察院在办理左某堂、于某全、张某雷污染刑事附带民事公益诉讼一案中,积极探索,勇于实践,率先探索建立公益诉讼生态修复新模式,确保生态修复落到实处,实现了双赢多赢共赢的监督效果。

  一是诉前引导,实现与行政机关无缝对接。左某堂三人污染案系环保督查督办案件,也是城阳区首起废机油污染案。城阳区检察院第一时间介入侦查,引导刑事侦查取证的同时,公益诉讼办案团队迅速参与调查,固定公益受损,在提起刑事公诉的同时,一并提起刑事附带民事公益诉讼。通过行政执法与刑事司法、公益诉讼的无缝衔接,分工合作,各司其职,实现民事、行政、刑事三位一体监督的有机统一,严厉打击污染的违法犯为。

  二是诉中协作,推进公益诉讼稳妥开展。在提起公益诉讼前,城阳区检察院积极向青岛市检察院汇报,会同法院及环保部门召开公益诉讼案件研讨会,市院专门派员指导,共同研究该类案件如何认定损害赔偿数额,商定修复方案。拟定两种修复模式:一是通过司法鉴定或专家意见确定土壤修复费用,要求被告承担修复费用以及鉴定费用,该种模式鉴定时间长、鉴定费用过高;二是鉴于本案中被告有修复被污染土壤的意愿,可由环保部门咨询有资质的废物处置公司,对废物处置费用进行估算,由被告缴纳修复金,委托处置公司进行修复,环保部门对修复结果进行验收,最后根据实际产生的费用多退少补,该种模式耗时短、可操作性强。考虑到既要修复计划能够有效实施,又要顾及被告的经济承受能力,最终采取第二种修复方案。

  三是诉后跟进,确保受损公益得到有效修复。为了保障污染土壤修复到位,城阳区环保局委托废物处置企业作出《关于废物所需处置及费用情况的报告》,对修复项目及修复费用详细评估,城阳区检察院进一步会同城阳区法院、城阳区环保局召开联席会议,商定修复方案的落实细节,全程跟复金的收取、修复过程全程、修复结果验收评估,每个环节无遗漏。最后确定由法院通知被告缴纳被污染土壤的修复金人民币234200元;由环保部门负责收取该金存入专项账户、专款专用,并监督金的使用情况,实行多退少补;土壤修复完毕后,环保部门负责评估验收,法院、检察院对土壤修复情况进行监督,确保被污染土壤修复履行到位。

  绿水青山就是金山银山,洁净、优美的,是人民群众美好生活的重要组成部分。本起生态损害赔偿修复公益诉讼案件的办理,快速有效地修复了被污染,是检察机关完善公益诉讼生态修复机制的有益尝试。通过行之有效的联席会议制度,共同研究、协调、解决案件中遇到的司法监督、判决执行等难点问题,行政机关与司法机关形成公益合力,大大提升了检察公益的效率。同时,以修复评估代替司法鉴定、专家意见,以被告自愿修复、职能部门验收代替向被告主张修复及司法鉴定费用再由相关部门组织修复的繁复流程,不仅缩短了修复的期限,受损得到快速有效修复,也减轻了当事人的经济负担,体现了司法的温度,最大限度实现了双赢多赢共赢,体现了检察公益诉讼制度的独特价值。

  检察机关提起刑事附带民事公益诉讼,在审理过程中,被告及时修复受污染,并自愿全额承担清理、处置废物的费用的,检察机关可以和被告达成和解协议,并由法院依法在上对和解协议进行公告,接受社会监督。

  2018年3、4月份,李某国租赁武城县武城镇侯王庄树强新型建材公司的闲置场地,购进生产设备,计划用废白土生产免烧砖粘合剂。因无原料来源,李某国委托杨某廷帮助其联系购进废白土。杨某廷在明知李某国没有废物处置资质的情况下,帮助李某国从省南皮县王寺镇王书全的液压油净化厂收集废白土70吨,从省东光县大单镇崔保军的机油净化厂收集废白土约8吨,从省市东光县大单镇李某贵的机油净化厂收集废白土约1吨,此外,李某国自行收购了约98吨废白土,总计约170余吨。废白土运至李某国租用的场地后,在没有任何防渗漏设施的情况下露天存放,给周围带来污染隐患。

  2018年7月份,李某国的加工点被环保部门认定为“散乱污”企业,被依法。当地责令李某国将废白土运走并清理被污染场地。李某国将贮存的170余吨废白土中的70余吨返回生产厂家,剩余100余吨废白土连同清理现场的土壤等杂质混装后,偷运至省泊头市郭东村东南一土坑内倾倒。

  2018年8月31日和2018年9月6日,经环保部门鉴定,李某国堆放在武城县树峰新型建材有限公司的物质为废白土,属于《国家废物名录》中废物代码为900-213-08的废物。2018年11月19日,省泊头市环保局委托冀环威立雅服务有限公司对本案废物出具处置方案,评估处置省泊头市郭东村东南土坑内废白土所需费用为823144元。

  武城县人民检察院在审查李某国、王某全涉嫌污染罪一案中发现该案件线索,并移交民行科审查处理,2018年10月10日民行部门依法立案审查。立案后,武城县人民检察院进行了大量的调查取证和研究论证工作。2018年12月3日,武城县人民检察院对省市泊头市郭东村的党支部进行询问,其明确表示该村不提起诉讼,并出具证明一份。

  2018年12月5日,武城县人民检察院依法对李某国等五人提起刑事附带民事公益诉讼,诉请判令李某国、杨某廷、王某全、崔某军、李某贵对倾倒于省泊头市的废白土限期处置,消除;若逾期不处置,则应当按照下列方式承担处置费用:李某国、杨某廷对全部处置费用823144元承担连带责任;王某全、崔某军、李某贵应依据各自提供废白土的比例与李某国、杨某廷对处置费用承担连带责任。

  为使受损修复得以顺利进行,武城县人民检察院在庭审前召集五名被告及其代理人进行座谈,督促当事人自行履行修复义务,并对修复费用的承担进行释法,促使五名被告形成了统一的修复意愿。

  2019年1月31日,武城县公开开庭审理本案。在本案审理过程中,被告杨某廷、崔某军等人采取有效措施,对倾倒在省郭东村东南土坑内的废物进行了清理,清理的废物已由冀环威立雅服务有限公司做无害化处理,现场已恢复原状,受损的公益得到。2019年4月30日,公益诉讼起诉人与五被告达成民事公益诉讼和解协议书:一、鉴于李某国、杨某廷、王某全、崔某军、李某贵等人对位于武城县树峰新型建材有限公司污染现场的机械、设备已拆除,废物已清理,现场已清理恢复原状;位于省泊头市文庙镇郭东村的废物倾倒现场已清理,恢复原状,并得到泊头市环保局泊头和郭东村委会的认可,受损的公益得到恢复,公益诉讼的诉讼请求已得到实现,公益诉讼起诉人在征求郭东村相关意见后,同意与李某国、杨某廷、王某全、崔某军、李某贵达成和解。二、清理、处置废物的各项费用共计1999205.06元,已由部分被告前期支付,五被告对处置废物的分担比例由其自行协商解决,本案中不再进行划分。和解后,武城县对和解内容进行了公告,公告期间为2019年4月30日至2019年5月30日。

  2019年6月4日,武城县作出一审判决。法院支持了检察机关的诉讼请求,依法判处李某国、杨某廷、王某全、崔某军等五被告犯污染罪,分别判处有期徒刑六个月至有期徒刑二年三个月不等刑罚,及一万至四万元不等罚金;对部分被告人适用缓刑判决。宣判后,五被告均未上诉,判决已发生法律效力。武城县于当日对和解协议内容予以确认,作出刑事附带民事公益诉讼调解书。

  武城县人民检察院运用和解方式,解决公共利益问题,符合民事公益诉讼目的,且在促成和解中,公益得到完全为原则,遵循检察机关的法律监督定位,对和解协议进行公告并由法院出具调解书,对解决跨省污染民事公益诉讼案件进行了积极探索。

  检察机关作为公共利益的代表,是否能够在诉讼中和被告进行和解,实践中有不同的认识。本案,检察机关为使受损尽快得到修复,没有就案办案,而是主动作为,采用座谈、释法等多种方式,积极督促被告自觉履行修复义务,在案件审理过程中对废物进行了清理,污染现场及时恢复原状。鉴于被告积极修复受损,社会公共利益已得到有效,检察机关与被告达成和解协议,且由法院在上依法公告,接受社会监督。该案通过和解的方式处理,节约了司法资源,得到泊头市环保局泊头和郭东村委会、当地村民的一致认可,取得了良好的法律效果、效果和社会效果。

  废物具有腐蚀性、毒性、易燃性等特性,收集、贮存或者处置不当,不仅严态安全,更可能直接危及人体健康甚至生命。但由于非法处置废物成本较低,使这种现象屡禁不绝,风险日益凸显。检察机关在依法非法处置废物污染犯罪的同时,要积极运事附带民事公益诉讼的方式,惩罚污染者,督促其履行修复治理、损害赔偿义务,促进生态的及时修复。

  位于东营市广饶县境内的山东某化学有限公司在生产橡胶等制品过程中产生具有腐蚀性浸出毒性特征的HW50类废物浆渣,按关应交由具有废物处理资质的单位依法处置并在转移前到环保部门办理转移手续。但该公司为节省处置费用,自2015年5月至2018年1月,将大部分废物浆渣交由无废物经营许可证的高某杰非法提炼海绵铜。自2017年5月至2018年1月,高某杰在该公司非法处理废物浆渣4000余吨,处理后的废渣销售部分给马某刚、王某亮。

  马某刚、王某亮在无废物经营资质的情况下购进废物浆渣,先后在博兴县城东街道办事处贤城村、庞家镇祁家村设置加工点,未采取任何环保防护措施非法提炼海绵铜销售获利,并任由废物浆渣渗出的污水流入周边土壤及河流,造成土壤受到酸性物质和重金属铜污染,至案发共计非法处理废物浆渣2400余吨。

  经科学研究设计院有限公司风险与污染损害评估鉴定中心检验,自马某刚、王某亮加工点提取的废渣样品属于具有浸出毒性特征的废物,两处加工点现场周边提取的土壤样品PH值检测和铜含量检测超出正常标准,并与加工点污染源具有同源性,现场损害评估可量化应急处置费用和生态损害费用共计149万元。

  博兴县检察院在侦查阶段及时介入,积极和县沟通协调,引导机关调查取证,及时完善和固定相关,对被告造成损害分别进行定性分析和定量分析;同时,协调县通过食品药品与犯罪侦查大队,委托科学研究设计院风险与污染损害鉴定评估中心对被告污染案造成的损害进行检验鉴定,明确了现场损害评估可量化应急处置费用和生态损害费用为149万元。

  2018年7月27日,博兴县检察院以污染罪向博兴县法院提起公诉的同时,对山东某化学有限公司、马某刚、王某亮、高某杰提起刑事附带民事公益诉讼。

  博兴县法院于2018年10月18日对此案进行公开审理,并于2019年2月2日作出一审判决,以污染罪判处山东某化学有限公司罚金,判处马某刚、王某亮、高某杰有期徒刑以罚和追缴违法所得、从业等处罚。对附带民事公益诉讼部分,全部支持了检察机关的诉讼请求,判决被告山东某化学有限公司、马某刚、王某亮、高某杰于判决生效后二十日内消除,清理两个现场剩余废渣,并进行土地复垦,将土地恢复原状,如不能按期处理,四被告赔偿因污染造成的各项费用其计149万元,并承担鉴定费用26.3万元,四被告互负连带责任。

  目前,涉案的赔偿费用149万元和鉴定费用26.3万元已全部支付到位,修复工作正在顺利进行之中。

  生态是功在当代,利在千秋的事业。检察机关应依法全面履行法律监督职能,充分发挥打击犯罪和公益诉讼检察职能,服务和打好污染防治攻坚战,更好地满足人民群众对美好生活的新需求。

  一是检察机关在侦查阶段及时介入,引导调查固定。博兴县检察院在本案刑事案件办理阶段即及时介入,根据公益诉讼调查取证和审查办理的要求,积极沟通协调机关,引导调查方向,及时完善、固定违法行为和损害的相关,对被告造成损害分别进行定性分析和定量分析;同时委托损害鉴定机构对被告污染案造成的损害进行检验鉴定,明确了现场损害评估可量化应急处置费用和生态损害费用为149万元,为提起诉讼奠定了扎实的基础。

  二是检察机关综合发挥多元化监督职能,合力出击公益。本案中,相关被告无处理废物资质,采取在偏远农村租赁地点进行加工排放,行为手段具有隐蔽性;排放的重金属铜不能为土壤微生物所分解,易于积累,为毒性更大的化合物,通过食物链以有害浓度在人体内蓄积,危害人体健康。博兴县检察院在办理污染刑事案件的同时,通过提起刑事附带民事公益诉讼,既依法了污染、生态的犯为,又依法让污染企业和个人承担损害赔偿责任,实现了惩治犯罪与生态修复,公益与促进发展的有机统一。

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